中国税务政策历史沿革 

  找到了目标，不怕没有路；找到了本源，不怕没有结果。 
   　　 “中国式税务”是怎样成为“中国式税务”的？ 

中国税务政策历史沿革
   　　作者简介：盛立中，经济评论员，香港岭南大学兼职教授 

　　 “超国民待遇”的前世今生 

　　众所周知，由于但凡未经人大正式立法的税收条例、草案、试行办法等，对外资企业一律不适用。因此，在上个世纪80年代初期，为适应外商在华投资的需要，我国专门颁发了《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》和《中华人民共和国外国企业所得税法》两部法规（1991年两部法规合并为《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》）。在这两部法规的设计中，由于涉及多种因素（比如吸引外资和国际惯例等），给了外商独资企业和合资企业很多国际通行的优惠政策，比如，费用扣除、折旧方法以及再投资退税等，从而形成了外资企业在中国享受“超国民待遇”的政策雏形。 

　　需要说明的一点是，这两部涉外法规颁布实施的时间，早于我国1983年、1984年的那场税制改革。从这个意义上说，早期在华投资的涉外企业享受的是市场经济的待遇，而此时国内企业还处在计划经济向市场经济的转轨期，在税负上当时两者还不具有可比性。 

　　另外，1984年的税制改革进一步强化并正式确立了涉外企业在税收上的“超国民待遇”。时年，考虑到优化投资环境和加大吸引外资力度的需要，国务院对在经济特区和沿海14个港口城市开办的涉外企业减征、免征所得税下发了一个文件。按照这个文件精神，在经济特区内开办的中外合资经营、中外合作经营、外商独立经营企业，从事生产、经营所得和其他所得，减按15%的税率征收企业所得税。在沿海14个港口城市的经济技术开发区内开办中外合资经营、中外合作经营、外商独立经营的生产性企业，从事生产、经营所得和其他所得，减按15%的税率征收企业所得税。其中，经营期在10年以上的，经企业申请，税务机关批准，从开始获利的年度起，第一年和第二年免征所得税，第三年至第五年减半征收所得税。 

　　外商的投资原本就集中在上述地区，其受益是显而易见的（从整体上讲，外资企业的税负只有内资企业的一半左右）。也就是以此为标志，国内外企业在一个不平等的纳税游戏规则下开始了长达20年的角力。 

　　人们现在感觉外资企业享受的“超国民待遇”有失公平，而且这个感觉随着经济的发展变得越来越强烈。这个内外有别的所得税政策确实是1994年税制改革留下的一个后遗症。从当时的历史背景来看，这个问题在1994年的那轮税制改革过程中就已经有所考虑，财政部对内外资企业所得税的合并问题也进行过调研。但随后东南亚金融危机的爆发，使得当时我国周边的一些国家也开始了经济改革，并纷纷出台了一系列吸引外资的优惠政策，我们不得不采取相应的措施，所得税合并方案就此搁浅。当然，问题的关键还在于当时我国还没有那种“美元多得受不了”的感觉，世界真正把目光投向中国也就是近七八年的事情。 

　　人们真正认识到这个问题的严重性，是在我国加入WTO以后。随着中国入世，众多行业、产业都已经市场化，问题自然就出来了。人们不禁要问，都在办企业，同样的经营项目、管理水平，凭什么我要比老外交更多的税？当然，在这个过程当中，不乏有些深感无奈的内资企业暗渡陈仓玩弄些合资的把戏，披上了洋装。 

　　增值税类型的历史选择 

　　增值税是法国为了改革当时旧的营业税于1952年创立的一种流转税。增值税只对流转环节上的“增值额”课税，消除了营业税“道道课税，税上加税”的税负累积效应，因而很快被众多国家效仿采用。目前，世界上已有120多个国家在实行增值税制。 

　　国家规定的法定增值额和理论上的增值额可能不同，原因主要在于对外购固定资产的扣除规定不同，不允许扣除外购固定资产价款的增值税是生产型增值税；对购置固定资产按当期提取折旧予以扣除的增值税是收入型增值税；允许将购置固定资产价款一次性扣除的是消费型增值税。 

　　生产型增值税对固定资产重复征税，不利于鼓励企业进行固定资产投资；收入型增值税的法定增值额最接近理论增值额，但折旧没有合法的外购凭证，给发票扣税带来了困难，缺乏可操作性；消费型增值税的法定增值额小于理论增值额，在一定时期内会影响政府财政收入，但会刺激企业投资。目前，欧美发达国家大多按消费型增值税征收。只有中国、巴基斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、巴西、多米尼加和海地等7个国家实行生产型增值税，其中多为经济欠发达国家。 

　　在增值税类型的选择上，1994年的税制改革之所以最终选择了生产型增值税，源于一下几方面原因：一是税制改革的成本问题。也就是说，国家对税制的任何一项改革首先要考虑的是财政的承受能力问题，如果离开了这个大前提，改革也无从谈起。如果税改的结果增加了税收总量，政府乐观其成；反之，税制改革则难以推进甚至夭折。其次，国家还要考虑一个宏观调控能力问题，“看不见的手”对于中国特色的市场经济远非“妙方”。再次，从企业层面上来看，改革后税负加重，则阻力就大，如果税负基本保持稳定，这样的税制改革阻力就相应小一些。 

　　显而易见，生产型增值税恰恰能满足以上的所有条件。原来工业环节的产品税的基准税率大概在5％左右，改生产型增值税后，企业流转税的总体税负也基本保持在4％～5％之间，这对企业和国家财政收入的影响最小，改革的阻力也最小；而由于生产型增值说的征税对象相对其他类型的增值税的税基宽大，对经济的影响较深，自然有利于国家对宏观经济的调控。